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学人简介作者系政治学博士后，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所助理研究员，研究方向:俄罗斯和中亚国家财政经济

关键词：乌兹别克斯坦;水资源利用;现实困境;路径选择

内容摘要

乌兹别克斯坦的未来取决于水,中亚地区的稳定和一体化进程也有赖于水争端的最终解决。但乌兹别克斯坦在水问题上却处于被动态势,不利的地理位置和气候条件、粗放的水资源开发和利用方式等,不仅影响其灌溉农业的改革与发展,更是关系到国家经济改革的总体进程。总统米尔济约耶夫上台后,对水问题予以高度重视:对内推进水治理改革,包括制定水资源发展战略、将水利部独立并赋予其更为重要的地位、推进农业现代化并改善种植和出口结构等;对外加快与邻国就跨界水资源利用问题达成共识,推动解决不断累积的水资源矛盾。

苏联解体以来,边界冲突、水资源争端成为横亘于中亚国家间的主要障碍,也成为影响中亚地区稳定的关键因素。乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫上台以来,将发展与中亚邻国的关系作为对外政策的优先方向,中亚国家间关系借此得以激活,高层互访日益频繁为历史遗留问题的解决提供了新的契机。与此同时,随着中亚国家相继进入“选举周期”,“抱团取暖”、深化合作的意愿愈发强烈,各国均希望成为中国“丝绸之路经济带”上不可或缺的过境伙伴。因此,深度分析乌兹别克斯坦水资源问题产生的根源、解决的路径及其在跨境水资源利用上的立场转变,不仅关系到中亚地区乃至中国西部的安全与稳定,更有助于中国“一带一路”倡议的向西推进,加强与中亚国家尤其是乌兹别克斯坦的战略对接。

1乌兹别克斯坦水资源利用的现实困境

水是乌兹别克斯坦优先和重要的资源,在提高居民生活水平、提振社会经济发展方面发挥着举足轻重的作用。乌兹别克斯坦拯救咸海国际基金会主任瓦吉姆·索科洛夫指出:“无论我们做什么,无论生产什么——天然气、黄金,或是棉花,没有水就没有一切”[1]。然而,乌兹别克斯坦在水问题上处于被动状态,水资源短缺、滥用和污染是其水资源困境产生的根源。

1.1水资源短缺问题

乌兹别克斯坦位于中亚的中心地带,属于温带大陆性气候,是一个采水快于补水的国家。其气候特点是冬季寒冷,雨雪不断,夏季炎热,干燥无雨,蒸发量大于降水量。作为双内陆国家,乌兹别克斯坦处于跨界河流的下游地区,90%的用水量依赖外部河流的注入。在咸海流域,位于上游的塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦两国拥有的水资源分别占整个咸海流域的48.4%和23.1%,而位于下游的乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和土库曼斯坦的水资源量总和仅占20.5%[2]。因此,下游国家对上游国家的水资源依赖度很高,乌兹别克斯坦尤甚,其灌溉水资源的供应在很大程度上取决于上游国家的水利政策。

通过表1和表2可以看出,阿姆河长期年均径流量为.80亿km3,在乌兹别克斯坦境内为47.36km3,仅占流径流量的6.0%;锡尔河流域的长期年均径流量为.03亿km3,在乌兹别克斯坦境内为58.14km3,占流域总径流量的15.6%[3]。

1.2水资源滥用问题

乌兹别克斯坦内阁决议中规定了各经济部门用水的优先次序:①为满足市政需求提供水和居民饮用水。②工业用水。③农业和农村地区的供水。④医疗保健。在20世纪90年代,塔什干市的平均用水量为每人每天L,至年已降至L,也就是说,城市用水量减少了约60%。对于违反取水规定超额使用水资源的情况,予以相应处罚:超出限度部分每m3上缴最低工资的10%;从未经授权的取水口取水,每m3上缴最低工资的20%;对农业用水者过量取水的处罚每年施用两次,对其他用水者一年一次[4]。

虽然乌兹别克斯坦地方政府水资源利用委员会规定了地下水开采的标准为每年7.8km3,而目前正常使用的口供水井中,仍有口属于未经许可私采[5]。公用事业和工业消费用水仅占不到10%,而灌溉消耗量超过90%,每年38.6～59.5m3。由于灌溉方式落后和效率低下,自然损失的水量达到50%左右,保证所需灌溉用水是长期以来一直存在的问题。目前,已有46.6%的灌溉土地盐碱化(表3)[6]。

1.3水资源污染问题

乌兹别克斯坦的水资源匮乏与污染具有一定的相关性。多年来乌兹别克斯坦所有水源的水污染指数1几乎没有变化,对应水质为Ⅲ级(中度污染),少量水体对应于水质等级Ⅱ(纯净)。由于缺乏引取淡水和排泄灌溉废水的设施,大约35%～38%以前可用的新鲜地下水储备已不宜饮用,这一消极进程还在继续。据统计,乌兹别克斯坦地下水矿化度达1.0g/L(每天.21万m3)的占40.4%,1.0～1.5g/L(每天.16万m3)的占13.1%,1.5～3.0g/L(每天.77万m3)的占34.5%,3.0～5.0g/L(每天.69万m3)的占7%,超过5.0g/L(每天.83万m3)的占4.9%。

由于设备陈旧或基础设施不足,供水和污水处理系统往往不符合标准。亚洲开发银行的研究显示,水处理设施仅覆盖了乌兹别克斯坦不到40%的人口,其中集中式污水处理覆盖了63.0%的人口,污水处理设施总容量为每天.07万m3,包括城区每天.48万m3,农村每天15.59万m3。如表4所示,乌兹别克斯坦集中排水设施覆盖面极端不平衡,通常在城市进行,很难到达农村居民点。塔什干州集中排水的城市和村庄数量约占1/4(15个),纳曼干州和费尔干纳州分别为8个和7个,其余地区则更少。排放的污水量与集中排水设施数量并不匹配。

2乌兹别克斯坦水管理制度改革

鉴于水问题在乌兹别克斯坦社会经济中的重要地位,自独立以来,乌兹别克斯坦政府对于水管理制度的改革从未间断。具体表现为:制定水资源利用法并不断修订;设置水管理机构并不断优化;制定水发展战略并不断完善。

2.1制定水资源利用法并予以修订

乌兹别克斯坦在水资源利用领域最重要的法律是年通过的《水及水利用法》,主要目标在于确保水资源的合理利用,以满足居民生活和经济发展的需求,改善水体状况,保护水体免受污染,防止和消除对水资源的其他负面影响,维护水关系中企业、机构、农场及相关公民的合法权益。该法是乌兹别克斯坦在国家管理结构形成初期和市场经济机制建立的过程中制定的,虽然在水关系的发展中起到了一定的积极作用,但随着时间的推移,在许多方面都不再符合社会经济发展的要求。

年《深化农业改革的主要方向》总统令的颁布,标志着乌兹别克斯坦水部门的改革进入了一个新的阶段,政府决定从行政领土方式向两级灌溉流域管理系统过渡,涉及在各级用水中引入市场关系的基础。总统令中确定了11个流域管理机构2,同时规定了流域管理灌溉系统的主要任务:①在引入市场原则和机制的基础上,有组织地合理利用水资源。②引进先进技术,实施统一的水部门技术政策。③组织持续、及时地向消费者提供水。④保持灌溉系统和供水设施的技术可靠性。⑤合理管理流域水资源,提高水资源效率。⑥确保可靠地核算和报告水资源的使用情况[7]。

年12月25日,乌兹别克斯坦政府通过了《关于修改某些立法行为以深化农业和水利部门改革》,确定了规范水资源综合管理的基本原则,将用水户协会3合法化,并考虑到水立法确立的其他要求,尤其是《水工设施安全法》。目前,该法还处于不断修订的过程中[8]。在水立法的框架下,乌兹别克斯坦水管理制度的改革首先表现为机构设置的不断优化。

2.2设置水管理机构并予以优化

《水及水利用法》规定,乌兹别克斯坦水资源管理由共和国内阁、地方政府机关及其特别授权的国家机关负责,即国家环境保护委员会、农业和水利部(负责地表水)、地质和矿产国家委员会(负责地下水)和内阁下设的国家地下勘探、工业生产和公用事业的安全管理监督局(负责温泉和矿泉水)。各个层级的水资源管理机构在其职权范围内确保不同水关系主体都能遵守既定的用水程序和会计规则,预防和清除对水的不利影响[9]。其中,农业和水资源部在水资源管理和利用领域的国家政策实施中发挥着关键作用,协调各部门和相关机构的工作。其主要任务包括:①农业和水资源管理政策的制定。②引进、开发农业和水管理领域的新技术。③协调企业和商业服务组织的业务活动。④投资灌溉和排水系统,以改善水资源管理。⑤为流域组织制定政策和程序,在流域一级引入水资源综合管理。⑥协助并推动用水户协会的发展。⑦建立水资源研究机构,设立培训课程以改善农业灌溉等存在的问题。乌兹别克斯坦农业和水利部下设26个部门,直接与水资源管理相关的独立部门有5个,职能涵盖水资源平衡与节水发展、灌溉系统运行管理、融资管理、用水市场原则推广等方面。

年2月,为了更好地制定和执行农业和水资源管理的国家政策,农业和水利部被拆分为两个独立的机构。水利部为原农业和水利部在水管理领域的所有权利、义务及其所制定协议的合法继承者,其他国家水管理机关、地方行政机关及企业和组织必须执行该部在其职权范围内做出的决定。水利部独立出来将有助于实现水资源在所有用户之间的公平分配,提高用水效率。乌兹别克斯坦水利部的组织结构如图1所示。

此外,米尔济约耶夫总统签署了《关于建立国家饮用水合理使用监督局》的法令,在乌兹别克斯坦内阁下运作。国家监察局的任务包括保障居民优质的饮用水、确保供水和污水处理设施的有效运行以及建立统一的国家饮用水控制系统。

2.3制定水发展战略并予以完善

促进农业的现代化和集约化发展是乌兹别克斯坦经济发展和自由化的重要任务。农业是乌兹别克斯坦经济发展的重要支柱,更是未来经济增长的主要动力之一。根据世界银行公布的数据,农业产值占乌兹别克斯坦国内生产总值的30%,出口创汇额占60%,就业人口占全国的44%。其中,灌溉农业集中了乌兹别克斯坦90%左右的用水量,产值占GDP的17.3%,保障了27.5%的居民(46%的劳动适龄人口)就业[11]。因此,米尔济约耶夫提出,要加快推进农业部门的改革,推广现代化的农业和水利技术,降低灌溉农业对水资源的依赖。为此,各相关政府部门和机构也在积极研究水资源规划的制定方法,监测水资源分布,制定国家水资源和土地使用战略规划。

乌兹别克斯坦水发展战略的着力点主要在于:①引入和推广现代节水技术。②调整农业生产和出口结构。

据统计,年乌兹别克斯坦全境灌溉土地的生产力为每平方米.9美元。各地区产出能力并不均衡,安集延州最高,为每平方米美元,卡什卡达里亚州最低,为每平方米.5美元。灌溉土地生产力的提高受一系列因素的影响,如土地生产力、种植面积、水资源利用规模和效率、灌溉成本、作物产出能力等。瓦吉姆·索科洛夫指出,涉及土地复垦技术的现代化目前来看可以采取两种措施:一是推广矫平机改善土地的粗糙度,实现统一灌溉;二是使用薄膜自动分解太阳光,进行滴灌。但是农民并没有准备好支付新器械和技术的昂贵成本:矫平机及其配件需～0美元。采用滴灌技术,可以节约灌溉用水(30%～40%),防止灌溉侵蚀,改善土壤的性质,增加产量(10%～20%),缩减支出(5%～10%),提高土壤湿润度(10%～15%),减少土壤肥力的流失(15%～20%)。欧盟的一项研究也显示,采用现代灌溉技术可以提高作物产量并降低水的消耗,详见表5。

目前在乌兹别克斯坦,滴灌技术主要用于蔬菜和水果灌溉,小麦和棉花尚不适用。此外,管道、软管、喷头、水泵等都需要额外的电力消费。通常情况下,安装滴灌系统每公顷需耗费～美元,用于小麦灌溉需要0.92亿苏姆(苏姆约合3.3元人民币,),棉花需要0.88亿苏姆,菜园则只需要0.50亿苏姆。事实上,为保障粮食安全,自年起乌兹别克斯坦便开始分阶段优化粮食作物的耕地结构。作为农业改革的一个优先方向,该政策仍在继续实施。近年来,棉花种植面积和出口不断缩减,而粮食作物和果蔬的出口占比日益增长。如图2所示,—年无论是棉花出口还是其占比情况均呈现出明显的下降态势,尤其是年以来占比从23.5%降至年的10.5%;在所有出口商品中,水果和坚果出口增长较为明显,占比也增长了1倍多。

年乌兹别克斯坦继续在水资源战略和规划的框架内,实施有针对性的水资源开发政策,推广市场化的用水原则,确保公共水管理系统现代化,提高灌溉土地复垦现状。相应地,国家预算拨款也从年的亿美元增至年的亿美元[12]。为了合理、谨慎地利用水资源,进一步改善灌溉土地的复垦状态,并在此基础上确保农业生产的可持续发展,提高土壤肥力和农作物产量,乌兹别克斯坦农业和水资源部、经济部、财政部、乌兹别克斯坦国家地理委员会与卡拉卡尔帕克斯坦自治共和国部长理事会和花拉子模州政府共同批准了—年改善灌溉土地复垦状况和合理利用水资源的国家规划,确定了合理利用水资源的优先方向[13]。

年4月,乌兹别克斯坦又出台了总统令《关于完善农业和水国家管理体系的根本性措施》。该总统令成为水部门改革的纲领性文件,具有很强的全局性和指导性。为推动水利部的有效运作,乌兹别克斯坦确定了未来水管理系统基本改革的“路线图”,旨在改善水部门的法律监管,进一步优化水管理系统;发展组织和经济机制以及用水调控系统,扩大节水技术的覆盖面;加快水库、大型水工建筑物等水体建设改造工程,完善水资源记录系统;引入现代信息通信和行业创新技术,确保水管理设施安全的现代化;完善水管理组织的材料和技术基础,保证其技术性和机制化,鼓励水管理工作者;提高人们对水资源利用的法律意识和法律文化。此外,要确保各部委和部门负责人及时、有效地执行路线图所设想的活动。

3乌兹别克斯坦在跨界水资源问题上的立场转变

乌兹别克斯坦与邻国发生水资源矛盾的焦点主要在于,位于河流上游的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦为保障本国的能源安全,实现经济增长,在锡尔河和阿姆河及其支流上建设了大型水电站,塔吉克斯坦更是将水电作为国家优先战略方向,而乌兹别克斯坦对此坚决反对[14]。大型水电站蓄水量大,截流时间长,水量控制能力强,必然会使下游国家的用水量减少,而缺水对于乌兹别克斯坦来说意味着真正的生态和粮食灾难。

乌兹别克斯坦官方多次表态,乌兹别克斯坦并不是反对吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦建设水电站,但要考虑到乌兹别克斯坦的利益。公正利用水资源问题涉及中亚所有国家的利益,未考虑邻国的利益做出的任何决定会使阿姆河和锡尔河下游的用水状况进一步恶化。建设水电站可能引发生态、经济及其他问题,这些都是不能容忍的。乌兹别克斯坦认为,咸海地区的生态危机首先归咎于急功近利地实施大规模水电建设项目,为了追逐商业利益并达到长久的政治目的。咸海流域水资源问题迟迟难以解决的原因主要在于相关各国都将目光盯在了水量分配上,而忽略了水资源整体的开发效率及补偿机制[15]。乌兹别克斯坦坚持必须在公认的国际标准的基础上合理和有效利用水资源,跨界河流上任何大规模的建设都必须与区域内所有国家协商,该区域国家拥有解决问题的绝对权力。

乌兹别克斯坦提出,必须依照联合国所有关于跨境河流水电项目文件规定进行国际技术鉴定,邀请完全独立的、有威望的专家,不仅要遵循客观原则,而且要符合联合国公约。在国际专家的结论中应明确反映一系列重要的原则性问题,包括设计及项目解决方案符合现代水平,并考虑到可能发生的自然和技术灾害后果、可能的生态损害程度、保持区域水量平衡和保证现有水流状态[16]。时任乌兹别克斯坦经济部第一副部长的加林娜指出,鉴定报告必须保证不会“改变百年来下游地区居民正常供水的规模和水流制度;不会加剧地区生态灾难,换句话说,咸海灾难不会重演和加剧;不会受到人为灾害的威胁,对下游数百万人的生命和健康造成不可预测的后果”[17]。

乌塔两国围绕罗贡水电站建设而产生的矛盾最为突出。独立国家联合体国家研究所副所长弗拉基米尔·叶夫谢耶夫指出,目前塔乌之间的主要问题是跨界水资源的利用问题,塔吉克斯坦增加发电所需的任何排水都会导致邻国领土被涝。此外,水电站一旦建成,将极大地提升塔吉克斯坦的电力生产能力,并有可能成为向阿富汗、巴基斯坦、印度和中国等国的电力出口国,从而侵占了乌兹别克斯坦电力出口利益。研究显示,水电站建成后将使塔吉克斯坦电力出口价格从每兆瓦3美分降至0.65美分,而乌兹别克斯坦向阿富汗出口的电力价格为每兆瓦10美分[18]。

年8月,世界银行公布了罗贡水电站项目的经济技术鉴定结果,报告认为,罗贡地区适合修建符合国际安全标准的大坝,罗贡水电站项目可以满足塔吉克斯坦的电力需求,并且是最经济的途径。对于鉴定结果乌兹别克斯坦不予承认。时任乌兹别克斯坦第一副总理兼财政部部长的鲁斯塔姆·阿济莫夫指责世界银行以补偿机制为幌子,实则支持罗贡水电站的建设,塔吉克斯坦国家预算每年对该项目拨款3亿美元,证明塔吉克斯坦正在进行建设工作,而不是修复。世界银行发布的《罗贡水电站建设项目的技术经济评估》《项目生态社会影响评估》三卷本、《世界银行关于罗贡水电站建设项目的基本结论报告》均不具备任何说服力。乌兹别克斯坦提出,希望世界银行在该项目问题上遵守诚信、透明和客观的基本原则,切实考虑到下游国家的根本利益。通过建设罗贡水电站,塔吉克斯坦每年将有机会增加7.4m3的用水量,反过来则意味着乌兹别克斯坦的农业产值每年将减少6亿美元,国内生产总值下降2%,34万人失业,灌溉农田面积减少50.6万hm2(11%)。从更深的层次看,无疑会形成对下游国家施加政治压力的工具,从而引发对抗和冲突。世界银行寄希望于塔吉克斯坦能为下游国家提供适当的补偿,那么如何实现,谁来保证?

此外,乌兹别克斯坦的专家也多次表达了对罗贡水电站建设安全性(即选址)的担忧,一旦遭遇特大地震,溃坝将对下游国家和地区造成毁灭性的打击。根据美国地质调查,—年在罗贡水电站建设地区发生过多次4级以上地震,其中包括12次6级以上地震。调查结果也表明,该地区发生9级及以上破坏性地震的可能性很高[19]。乌兹别克斯坦重申,40多年前过时的设计、工程和技术方案完全无法支持罗贡水电站的建设。正如苏联时期兴建的其他水电站,部分已经无法正常运营,在建设一个新的大型水电站之前,处理旧的水电站会更好[17]。

年7月,塔吉克斯坦和意大利萨利尼工程建设公司签订罗贡水电站建设协议后,时任乌兹别克斯坦总理的米尔济约耶夫向塔吉克斯坦政府致信,表达了不满,并指出塔吉克斯坦即使不建设罗贡水电站,也能解决国家能源问题。塔吉克斯坦应选择更加安全的方式,如建设中小型水电站,毕竟塔吉克斯坦拥有众多可利用的河流,投资成本小[20]。自米尔济约耶夫当选总统后,很长时间均未就该问题表态。年7月,乌兹别克斯坦外交部长卡米洛夫指出,乌兹别克斯坦未再次对罗贡水电站发声,也未要求塔吉克斯坦停止罗贡水电站的建设,但这并不意味着乌兹别克斯坦改变了立场。罗贡水电站可以建设,但需考虑上下游国家的利益,双方应就双方权利和义务达成一致[21]。近两年,随着乌塔关系不断改善,在罗贡水电站的问题上,乌兹别克斯坦的态度也有了很大转变。年3月乌兹别克斯坦总统在塔吉克斯坦访问(年后的首次访问)期间,两国签署了联合声明,并表示中亚现有和正在建设的水利设施对于解决水和能源问题至关重要。乌兹别克斯坦方愿全面考虑参与塔吉克斯坦水利建设的可能性,其中也包括罗贡水电站[22]。

4结论

通过分析乌兹别克斯坦水资源困境产生的根源以及乌兹别克斯坦政府推动水治理改革的路径,可以得出以下结论。

(1)从乌兹别克斯坦水资源困境产生的原因来看,其解决主要取决于乌兹别克斯坦国内经济改革的总体绩效,其中包括灌溉农业的现代化、耕地结构的优化和节水技术的利用等,换句话说,要从根本上解决水资源的滥用和污染问题。乌兹别克斯坦政府目前采取的各项改革措施一方面体现了其对水资源利用的重视程度,另一方面将为其发展与邻国的水关系提供良好的内部环境。

(2)由于不利的地缘形势,乌兹别克斯坦一直致力于处理好与上游国家的关系。米尔济约耶夫上台后,通过调整内外政策,表现出了与中亚邻国改善关系的强烈意愿和行动,在跨界水资源问题的态度上有所“软化”,释放出通过对话方式解决中亚跨境水资源纠纷的诚意。这不仅对于乌塔两国,对于中亚其他上下游国家也是一次重要的机遇。解决中亚跨界水资源的利用问题是本区域各国的共同任务,只有通过共同努力,才能取得具体成果,以维护该地区的水平衡。

(3)米尔济约耶夫总统在领土划分、水资源分配(包括兴建水电站)等问题上的立场虽明显有别于前总统卡里莫夫,但是其政策的执行成本、改善的程度等都犹未可知。特别是在罗贡水电站的建设问题上,乌兹别克斯坦官方持“愿意为该水电站的建设提供帮助”的态度,但考虑到乌兹别克斯坦大国地位的“初衷”,该政策能否顺利执行还有待观察。

(4)年6月上海合作组织实现首轮扩员,印度和巴基斯坦的加入为乌兹别克斯坦水资源困境的解决带来了新的契机。扩员磨合期平稳度过后,乌兹别克斯坦将在陆路和海路两个方向突破地缘经济局限。在此背景下,乌兹别克斯坦将不断扩大经济的对外开放程度,有利于中国推进“一带一路”框架下与乌兹别克斯坦的经济合作,起到更好的示范效应。（注释略）

●张蕴岭：对“百年之大变局”的分析与思考

●约瑟夫·奈：网络冲突能否被管控？

●年国家社科基金政治学与国际问题研究后期资助项目立项名单

●郝平：在北京大学政治学年纪念大会上的讲话

●余潇枫主编译著《非传统安全研究导论》

小编：Jl

本文不代表国关国政外交学人平台观点。

文章来源：《世界农业》年09期；国关国政外交学人







































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